论文提要：

    人民陪审员制度是一项社会系统工程，人民陪审员制度的发展、完善，若仅有法院部门的努力，孤掌难鸣，其运作机制的形成，既需要司法机关的积极探索，更离不开政府以及民众的参与、认可和支持，建立人大、法院与司法行政机关之间职责分工明确，彼此相互衔接、相互契合的有效管理机制，是发挥我国人民陪审员制度功能效果的关键所在。本文笔者试图提出在人大、法院、司法行政机关之间建立起对人民陪审员制度的宣传、人民陪审员的选任、培训、日常管理方面分工合作的有效管理模式，即不但要强调法院作为人民陪审员制度实施者对该制度的宣传作用，还要加强人大、司法行政机关作为民众代表、以广大民众亲历者的立场对民主参审的价值、意识的宣传，形成宣传合力。选任方面应当借助人大与广大民众的密切联系的优势，由人大为主审查、选任人民陪审员，消除以法院审核人民陪审员的种种弊端。培训主要应当由司法行政机关组织，培训内容仅仅为陪审理念、职业道德及法治精神及搜集社情民意方面的知识，而法律专业知识的培训则以法院在个案审理中的法律指导为主；此外，在吸纳陪审团制的优势方面，人民陪审员制度可以在参审制的基本框架内进一步明确人民陪审员陪审案件的具体职责，并尝试以一定的形式如在裁判文书中公示陪审意见，彰显陪审理念。日常管理则以司法行政机关为管理机构，为防止司法行政机关管理干预司法，应当以社会效果为考评人民陪审员的视角，对人民陪审员陪审工作业绩、审判纪律、审判作风、陪审的社会效果及陪审员自身的对外影响宣传效果等方面进行管理考评，并将管理状况反馈给人大、法院，人大、法院则根据考评状况适时调整人民陪审员的选任。

    今年5月14日，全国法院人民陪审工作会议召开，最高人民法院院长王胜俊就人民陪审工作要求各级人民法院要正确认识和把握新形势下全面加强人民陪审工作的重要性和紧迫性，以深入推进三项重点工作为契机，以改革和完善人民陪审机制为动力，加强人民陪审工作，推进司法民主。 陪审制度的各项功能能否实现，并不仅仅停留于美好的理想，更取决于实际的运行，回顾几年来的人民陪审员制度的实施，人民陪审员制度的各项功能并没有很好地发挥实效，制度的实施存在很多问题，制度的民主价值也仅停留在表面上，制度的预期和现实存在一定的差距。当前，我们必须认准基本方向，查问题、找差距，坚定不移地实践、改革和完善人民陪审员制度，这才是人民陪审员制度的前途。

    一、问题的提出：人民陪审员管理制度与制度功能相悖

    全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)实施五年来,全国各级人民法院高度重视，积极主动地开展工作，使人民陪审员制度日益焕发出新的生机和活力，人民陪审员制度在科学性、有效性和可操作性上取得了长足进步和发展。 但同时也不可否认，在推进人民陪审员制度落实中还存在许多的问题，如对陪审制度认识不足，司法的民主性仅停留在表面上，特别是人民陪审员的管理制度粗疏和不规范等制约了制度功能的有效发挥。

    （一）人民陪审员的选任与人民陪审员制度民主功能相悖 

    人民陪审员制度吸纳普通民众参与司法裁判，由此常常被视为司法民主的手段和象征。在陪审制度创设之初，其目的就在于彰显政治民主和司法民主。陪审制的基本理念是让公民直接参与司法的审判，分享审判权力，防止国家司法权力的滥用，从而强调每个人都有权接受"和自己同类的人"的审讯。而实际上我国的人民陪审员代表性不很强，《决定》第8条规定：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。如此，人民陪审员的产生类似于行政任命的结果。如笔者所在法院人民陪审员的选任工作一般是先由法院的政治部门向某些意向性的部门发函，由有关单位推荐相应的人选，并出具该人选的相关档案材料，再由法院审查后报人大常委会任命。可见，在人民陪审员的选任，仍是由法院担当主角，而法院往往会依据自己审判工作的需要而不自觉地忽略陪审制的民主政治功能的实现，甚至是自己的好恶与亲疏关系来选择，从而使陪审员失去真正的广大民众代表性，倘若再限制任职条件，如一般要求大学专科以上的文化程度，则陪审员的代表性就更低。可见，人民陪审员的选任制度抑制了人民陪审员制度民主功能的发挥。

    （二）人民陪审员混合参审制度与人民陪审员制度的司法公正及化解社会矛盾功能相悖

    现行的陪审制主要分为陪审团制和参审制两种，在陪审团制模式下，陪审团负责认定案件事实，法官负责适用法律进行裁判；参审制则是由职业法官和陪审员共同认定案件事实、共同适用法律进行裁判。可见陪审团制与参审制区别的关键即为陪审团（员）是否与职业法官分工具体明确。适用陪审团制还是参审制，与各国的历史文化传统、民主意识、相关配套制度等方面相关联。历史选择的结果，我国的人民陪审员制度属混合模式的参审制，人民陪审员与法官共同参与案件的审理。人民陪审员与法官“同职同权”的初衷是为了保障陪审员充分参与审判，最大限度实现人民陪审员的价值，但就实际陪审过程来看，庭审中许多陪审员只是静坐，陪审合议时许多陪审员没有独立的见解，一味地附合职业法官的意见，听命于法官，由职业法官唱 “独角戏”，陪审员的位置虚置。人民陪审员的权利与义务没有落到实处，“同职同权”仅成为一句空话，于是造成人民陪审员陪审案件时怠于行使陪审权利，出现“陪而不审、合而不议、议而不决”的“陪衬”现象。而人民陪审员制度促进司法公正的功能就在于“陪审员由于社会职业和生活经历不同，他们参与审判可以从不同的角度分析案情，可以弥补专业法官在知识结构上的局限，从而有助于法官更为准确地认定案件事实和适用法律。” 而实践中这种由人民陪审员与法官的混合参审制容易导致职责不明确，造成人民陪审员无法真正发挥参与案件审理决策从而促进司法实质公正的功能。

    另外，公正的程序具有吸收不满和使结果正当化的功能。诉讼程序应当成为吸收社会不满情绪的“海绵”和社会机器的“润滑剂”。正如有的学者所指出的那样，“如果程序不能吸收不满就会危及统治秩序的正统性”。陪审制度通过社会各阶层的代表直接参与案件的审理，在审判活动中充分反映社情民意，为程序的正当性提供了看得见的保障，因而在发挥程序吸收不满的功能方面具有不可替代的作用。一位著名法学学者在详释陪审制度利弊时坦言：“由于陪审制改变了专业法官垄断司法权的现状，将能够缓解目前法院所承受的决策压力。” 而人民陪审员的职权在实体上不明确，程序上也未能充分显现民主决策的过程及结果，没能让大众在外观形式上就能感受司法的过程也是一个吸纳民意、代表民意的过程，为此，人民陪审员制度在树立司法权威，解决纠纷，利用民主程序消除矛盾，吸收社会不满方面的功能发挥极为有限。

    （三）人民陪审员日常管理“法官化”与人民陪审员制度司法监督功能相悖

    按照《决定》第八条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，人民陪审员的选任、培训和考核工作，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行。实际上人民陪审员制度一般都是由法院进行考核与管理，由于没有具体的管理规范，法院一般是参照法官的模式进行管理，对人民陪审员陪审案件的工作业绩、陪审能力及工作态度等方面进行评价。一般说来，陪审制度有助于发挥陪审员对法官的监督、制约作用，具有权利制衡的价值，有助于保障司法公正的实现，给被追究者提供了“一个防止腐败或者过分热心的公诉人和带有偏见的指控或性格怪癖的法官的重要保障” 。 但陪审员作为不戴乌纱帽的“法官”，其选任工作与管理考核工作都掌握在法院的手中，人民陪审员要想成为优秀陪审员获得被表彰的机会，就要尽量在那些可对其进行考核评价的法院领导、职业法官及有关工作人员面前有好的表现，尽量尊重上述人员的意见，尽量保持与他们的一致。在这种状况下陪审员极易将自己作为人民法院工作人员中的一员融入法院的整体之中，很快丧失其作为社会各阶层民众代表的立场。通过陪审员参与审判以监督司法的目标实际上难以实现。 造成实践中的人民陪审员队伍呈松散状态，

    二、原因分析：人民陪审员制度管理模式对人民陪审员制度运行机制的影响

    一个制度的运行，需要建立一套科学规范的运行工作机制，特别是对于“舶来品”的人民陪审员制度，更需要从思想理念到具体实施操作规范，都需要深入的检讨与思考。

    （一）人民陪审员制度宣传职能“独树一枝”，未形成合力

    人民陪审员制度不仅是一种司法制度、政治制度，而且是一种理性精神和文化传统，人们对人民陪审员制度的认识、感觉、信念以及遵从和信赖的心理愿望，是人民陪审员制度生成的土壤，对于人民陪审员制度的实施有着基础性的作用。欧内斯特认为“实现政治自由的最大危险不在于宪法的完备或者法律有无缺陷，而在于公民漠不关心。” 由于我国历史上国家权力的结构、长期以来社会大众的“官本位”的观念根深蒂固，缺乏分权、民主的意识，高度的中央集权制下没有能生发出类似于陪审制度的普通民众分享国家司法权、参与解决纠纷的模式。当前人民陪审制度在社会上的影响力还远远不够，对这项制度“不知道”、“仅听说”或“所知不多”者大有人在。为此，社会大众对参与选任陪审员的积极性不高，自己申请参与人民陪审员的现象比较少，即使是自己申请参与人民陪审员的选任，也表现为动机、目的各异，有的是为了获取点补助、有的是为了解决失业的现状等。 同时，而人民陪审员参与个案的审理的积极性也不高，人民陪审员并没有参与案件的审理是代表大众分享国家的审判权利、是一种政治荣誉的自觉意识。这种状况与人民陪审员制度理念、功能价值及民众的民主参审意识等方面的宣传不够有关，虽然法院系统已在多种报纸、刊物及网络方面开辟了人民陪审之类的栏目，对陪审制度及其效果等进行了大量的宣传，也取得的显著的效果，但法院的宣传毕竟是以制度实施者的角度对该制度进行宣传报道的，而《决定》并没有适当合理规范人大、法院、司法行政机关相应的宣传职能，并形成宣传合力的态势，即人大、司法行政机关从制度的亲历者及社会大众的角度来进行宣传及培育民众的民主陪审参政意识的情况比较少，而往往这种宣传能收到更好的效果。

    （二）法院审查人民陪审员的选任方式行政化

    托克维尔指出："将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物的相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它作出评价"。 对致力于建设民主法治化国家的中国而言，人民陪审员制度的意义还并不仅限于司法民主化，更在于培育公民的民主政治观，陪审制度赋予每个公民以一种主政的地位，使人人感到自己对社会负有责任。而我国的人民陪审员的选任制度带有较强的行政色彩，是由法院担任主角，对拟任人民陪审员进行考核审查，并且过分强调其人民陪审员司法职能的实现，强调人民陪审员的法律文化水平及陪审员参与审判案件的便利性，即使得一些普通民众担任陪审员变得艰难，陪审员的人民代表性不强。而且，对于陪审人员，当事人无权进行选择，这也违背了程序的选择性原理。 另外，由法院审查选任而且管理考核的人民陪审员，极易将自己作为人民法院工作人员中的一员融入法院的整体之中，其容易丧失其作为社会各阶层民众代表的立场，丧失以民主的方式监督司法的功能。

    （三）陪审理念存在误解

    人民陪审员参与案件的审判，是根据他们自己的生活经验、社会阅历，用社会的良知、人民的是非观念来审理案件，而不是依对法律事实的判断和对相关法律的熟知参与案件的审理。陪审员大多与案件当事人有着相同或相似的生活场景或生活经验，陪审员的生活经验使他们能够判断诉讼双方各自陈述的合理性、证据的可信度从而发现案件事实，陪审员以不同于职业法官的固定的思维模式参与陪审，可以利用人民的常识来纠正职业法官的可能职业偏见；陪审员还会站在与法官不同的角度观察问题，从而使某些法律变得缓和，他们会通过在证据与法律之间进行的“目光的往返流转”的过程将社区的价值、道德、原则、普通人的生活经验甚至个人的情感等因素参与审判的过程，重新理解、阐释、考量法律规则，以调和形式理性与实质合理性、职业逻辑与生活逻辑之间的矛盾，克服法治伴生而来的形式理性的局限。 为此，陪审员参与案件审理，其理念是借助普通人的智慧、社会阅历、生活经验及其对其他的如道德规范、村规民约、自治规范等社会规范的了解，用社会的良知、人民的是非观念来审理案件，而不是依对法律事实的判断和对相关法律的熟知参与案件的审理。但《决定》对人民陪审员参审案件时“同职同权”的授权，没有具体明确人民陪审员的权利与义务，混淆了人民陪审员审理案件与法官审理案件理念上的差异，导致实践中人民陪审员的位置虚置，面对并不熟悉的法律，陪审员大多不敢“班门弄斧”，而是听命于法官，不能审慎按照普通大众朴素的正义标准、是非观念、代表大众的利益参与案件的审理及决策，从而出现怠于行使陪审权利，出现“陪而不审、合而不议、议而不决”的“陪衬”现象。同时，由于在陪审理念上存在误解，导致实践中对人民陪审员的培训也侧重于法律专业知识的培训。

    （四）混合参审制的形式埋没了人民陪审员功能的显现

    英国法律史学家梅特兰曾经说过,正义必须呈现出生动形象的外表,否则人们就看不见他。同样，人民陪审员制度陪审过程及结果也必须以生动的形象显现出来，否则人们也就感觉不到它的功能与价值。我国人民陪审员的管理主要由人民法院进行，对陪审员的管理方式，则按法官模式进行。“一些国家尤其是大陆法传统的国家，司法界的官僚化色彩比较浓厚，法官更愿意作为机构、以机构全体一致的面目而非任何个人意见的方式行事，法官习惯于躲避个人责任，偏好在秘密评议的环境中起作用。” 而对于陪审员参与案件的审理，也没有脱离上述的窠臼。在陪审团制模式下，陪审团负责认定案件事实，法官负责适用法律进行裁判，职责分工明确；参审制则是由职业法官和陪审员组成混合庭，共同认定案件事实、共同适用法律进行裁判，陪审员职权名义上为“同职同权”。同样，我国的人民陪审员其不但在参审案件时与法官职权不明，而且人民陪审员陪审案件的决策过程及结果也是以法院这个机构的整体的面目出现，为此，社会大众仍然不知道案件是如何审理的、案件的结果在多大的程度上吸纳了民意、代表了民众的利益，而以人民陪审员制度消解大众对法院判决的抱怨、减轻法院决策的压力的目的也将会落空。

    三、制度应对：完善人民陪审员制度的管理模式

    任何一项制度都不是完美无缺的，人民陪审制度在冲出“存废困境”后，对这项制度进行探索和完善使之适应依法治国的需要，是摆在我们面前的一个重要的现实课题。如何建立人大、法院与司法行政机关之间职责分工明确，彼此相互衔接、相互契合，但又有相对独立性和相互制衡的有效工作机制，是发挥我国人民陪审员制度功能效果的关键所在。

    （一）人大在实施人民陪审员制度方面的管理职能

    1.加强人大对民众的民主参政意识的培育及陪审制度的宣传

    司法权作为国家权力的一部分，民众的参与和分享是民主政治的必然要求，因此陪审制的民主价值首要的乃在于内在的政治价值。人民陪审制度在我国的实践，开创了一条具有中国特色的人民参加国家管理的重要途径，并为社会主义法制建设提供了坚实的社会基础。我国宪法规定, “中华人民共和国一切权力属于人民”，人民通过选举自己的代表参与国家管理，参与司法审判。人大是人民选举出来的代理机构，是人民利益的代表，借助人大与民众的密切联系，而且人大代表一般都形成了较强的民主参政的意识及参政议政的实践经验，站在人民大众亲历者的角度，加强人大组织对陪审制度的宣传及人大代表对民众的民主陪审参政意识的示范影响作用，往往更能使民众接受，也能收到更好的效果，故应加强人大对人民陪审制度的宣传与民主参政意识的培育职能。

    2.完善人大对陪审员的选任职能

    《决定》第8条中已将任免陪审员的权力完全赋予了人民代表大会常务委员会，因为人民代表大会是我国唯一的权力机关，依法对法院的审判活动享有监督权，因此，通常情况下，行使审判权的人民陪审员也应该由人民代表大会任免。决定了陪审制作为民主司法的可能性及其程度是:首先，陪审员遴选基础是否民主。只有当被遴选的陪审员是所有的公民的一项平等权利的时候，陪审制方与民主有关联。其次，陪审员遴选的程序是否民主。陪审员遴选的原则只能是机会均等。 最高人民法院政治部主任周泽民日前在福建福州召开的全国法院人民陪审工作会议上表示“适当降低党政机关干部在人民陪审员中的比例，充分考虑拟任人民陪审员参审的可能性和有效性，严格把握‘品行良好、公道正派’这一标准，真正选任一批敢于说话、敢于主持公道、为民信赖的人民陪审员。” 可见人民陪审员选任的首要标准即为思想道德品质，社会责任心。人大与选民大众之间的联系，是人大工作中一项政治性、法律性和基础性工作，借助人大与广大选民联系密切的便利条件，应当以人大为主角，审核、选任人民陪审员，尽量使人民陪审员的选任建立在广泛民众的基础上，取消由法院会同同级司法行政机关审查后报人大任命的制度；取消人民陪审员文化素质方面的条件限制。此外，对于个案的陪审员的选择，则应当考虑其司法裁判职能的实现，而应当以法院为主持，引入当事人参与选择的机制，选择适当的人民陪审员参与具体案件的审理。

    （二）法院在实施人民陪审员制度方面的管理职能

    1.加强法院在庭审程序、合议庭评议案件时的法律指导 

    虽然人民陪审员制度就是要借助普通人的智慧、社会阅历、生活经验，用社会的良知、人民的是非观念来审理案件，而不是依对法律事实的判断和对相关法律的熟知参与案件的审理，但是，人民陪审员参与案件的审理是一个复杂的过程，该过程也要受到法律的规范，否则就容易造成“民主的随意”或“民主的暴政”，而由于人民陪审员法律素质上的欠缺，故人民陪审员行使职权的重要条件是，法官通过提示和引导将其带上一个能够行使职权的法律平台。 法官主要是在个案审理过程中，对陪审员进行法律指导，包括案件所涉法律问题及程序问题，需要法官对陪审员作相应的说明，按照人民陪审员陪审案件的理念，法院无需对陪审员进行专门的法律专业知识培训。个案中法官对陪审员的法律指导有利于保障司法公正，促进司法与社会沟通的重要意义。如美国陪审团在进行秘密会议前，都要接受法官的“谕示”，由法官梳理庭审中的证据、供词以使其系统化，并向陪审团指示案件的主要矛盾或疑难，如适用法律等等。 为防止法官在指示过程中不自觉地主导着人民陪审员的裁判意见，法官应就法律条文的立法原意进行阐释性的说明；对事实认定及法律适用时的自由裁量权，法官应向人民陪审员就自由裁量的合理性、正当性进行解释与论证，引导人民陪审员参与案件的审理及决议。

    2.完善合议庭评议机制

    合议庭评议机制存在的问题也抑制了人民陪审制度功能的发挥，法院在实施人民陪审员制度时，完善合议庭评议机制就成为了完善人民陪审员制度的当务之急。我国的合议制度“形合实独”的现象严重，集体决策的表象下实际是案件承办人承担主角，对案件有最大的发言权，评议基本以其意见展开进行，评议深度和广度不够，缺乏论辩式交流，没有形成合议庭讨论表决机制，这势必弱化陪审员的作用。 要从根本上解决人民陪审员陪而不审现象，必须完善合议庭评议案件的机制。首先要确保人民陪审员有充分陈述的机会。合议庭成员评议案件时，应当充分陈述个人的意见和理由，法官可以指导陪审员按照陪审理念、利用自己的生活常识及良知大胆的发表自己的意见，不允许对他人的意见简单附和或简单否定，对话和交流是民主的基本特征，只有通过充分讨论、观点交锋，合议庭的决议才可能是集体智慧的结晶。其次，要确保人民陪审员能够按照自己的意思独立表决。人民陪审员应当独立地表达自己对案件事实和法律问题的看法，形成自己的判断和决定，不应受到其他任何人的影响或者限制。为了确保人民陪审员充分展示其内心的真实心证，有必要限定合议庭成员评议案件时的发言顺序。我国台湾地区合议庭评议案件时，每一个法官必须陈述自己的意见，其顺序是资历最浅者为先，资历相同的，以年龄小的为先，最后由审判长发言。 故在人民陪审员参审案件的评议时，应当先由人民陪审员发表自己对案件事实的认定及对案件处理的意见，以防止陪审员怠于行使陪审的权力，以虚假的认识和判断来附和法官的意见。最后决定应当遵守多数决定原则。

    3.区分、明确陪审职能，公布陪审意见

    人民陪审员参与案件审判的理念与法官审判案件的理念有所不同，正是这么两种不同审判理念的融合，才使得陪审制度受到如此的青睐。现行的陪审团制与参审制各具优势、各有特色，但是制度的交流与融合、相互间吸纳优势因素是制度进行改革与完善的趋势所在，我国的人民陪审员制度笼统地赋予人民陪审员与法官“同职同权”，如何在这种混合参审制下吸纳陪审团制中的各司其职、分工明确有利因素，笔者认为，可以在充分尊重人民陪审员按照陪审理念行使陪审职能的基础上，以一定的形式将陪审意见及其结果公示出来，这是体现司法民主的直接形式。司法实践中，华星影城禁止自带饮品被指霸王条款一案，法院首次完整地呈现了法官对该案件的正反两种意见，法院对公开合议庭少数意见的大胆尝试，引起了相当激烈的争论。但该案消费者李冰的代理人表示，如果没有看到合议庭的这两种观点，被驳回后他们一定会继续申诉，但今天，他们尊重这样一份负责任的判决书，接受这个判决结果。  尽管判决书中公布合议庭少数意见的争论尚无定论，但笔者认为，人民陪审员陪审理念及其所代表大众参与案件审理的立场与法官严格依据法律规范及以职业法律群体的立场审判案件都有所不同，人民陪审员代表民众利益、民众意旨，以人民的良知参与案件的审理，这就为陪审员陪审案件注入的正当性及群众性基础，公示其陪审意见也就水到渠成，况且公布陪审意见也是检验、修正、指引民意的很好的一种方式。将陪审意见及其结果公示出来的方式可在裁判文书中公布陪审员的陪审意见。公布陪审员的陪审意见，一方面可促使人民陪审员认真审慎对待大众赋予的陪审权利，以民众朴素的思维方式、价值理念、代表民众利益真正担当其对每一起案件的审判职责，认真参加庭审，通过自己的内心确信,形成对案件事实和适用法律的判断,独立地发表自己的见解,切实履行案件审理及评议决定的权力；另一方面，也可以让当事人、人民群众了解到判决过程是真正落实了吸收民意的过程、判决决定的形成是少数服从多数的过程，并在一定程度上对司法过程产生信任，消除对司法腐败的担心，消解对判决的误解与抱怨；同时还让人民大众感受到是接受了"自己同类的人"的审判，心理上感觉司法程序和结果考虑到了自己的利益，因而更容易接受此类裁判。陪审员作为民意的代表，行使对判决结果的意见，可以使人民最深刻地体会到司法的全部内涵，还可以在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审制度的法治理念，从而提高公民政治权利的参与性，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。 

    （三）司法行政机关在实施人民陪审员制度方面的职能

    按照《决定》第八条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，人民陪审员是基层法院、司法行政机关共同管理的，但由于这种共同管理的分工不明确，实践中由于人民陪审员制度与司法行政机关的工作关联性不大，故人民陪审员基本是由其使用者即法院按照法官的模式进行管理的，但人民陪审员毕竟不属于法官，故法院对人民陪审员的管理也是粗疏管理，造成实践中的人民陪审员队伍呈松散状态。为保证陪审员的独立性与社会民众代表性，对陪审员的管理不宜由法院进行，人民陪审员的日常管理和考核工作主要应由司法行政机关负责，管理方式应有别于对单位工作人员的管理，主要限于事务性管理及相关知识的培训。日常事务性管理应包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风等方面，为防止司法行政机关管理人民陪审员工作造成对司法权的干预，则应当以社会效果作为评价人民陪审员业绩的视角，如陪审案件的社会效果反映、陪审员在化解社会矛盾方面的贡献、陪审员自身对社会的宣传效果等方面。在培训方面，主要是陪审理念、审判职业道德、廉政纪律和对相关社情民意搜集的培训，陪审员参与案件审理，是让“没有法律知识”的陪审员与职业法官相互补充生活常识以及事实审断上的不足，让陪审员将朴素的民意融入司法，其理念是借助普通人的智慧、社会阅历、生活经验及对其他的社会规范的了解，用社会的良知、人民的是非观念来审理案件，而不是依对法律事实的判断和对相关法律的熟知参与案件的审理，所以，对人民陪审员的培训，无需进行强制的法律专业知识的培训，法律知识可以由法院在个案审理过程中进行相应的法律指导就可以了。此外，司法行政机关还应当加强人民陪审员自治组织的建设，鼓励人民陪审员经常性的开展自治活动，加强与人民大众的联系，倾听大众的呼声，搜集社情民意，就相关法治话题开展与人民大众对话、交流，扩大人民陪审员在人民大众中的影响，从而真正落实人民陪审员代表民意陪审案件的理念。同时，司法行政机关应当将人民陪审员管理状况反馈给人大、法院，而人大、法院则可根据考评状况适时调整人民陪审员的选任。

    四、结语

    人民陪审员制度既是一项司法制度，更是一种政治制度，是一个社会系统工程，人民陪审员制度的发展、完善，若仅有法院部门的努力，孤掌难鸣，其运作机制的形成，既需要司法机关的积极探索，更离不开政府以及民众的参与、认可和支持，故建立人大、法院与司法行政机关之间职责分工明确，彼此相互衔接、相互契合，但又有相对独立性和相互制衡的有效工作机制，是发挥我国人民陪审员制度功能效果的关键所在。